加快構建中國特色數據基礎制度體系

促進全體人民共享數字經濟發展紅利

國家發展和改革委員會

      當前，數據已經成為數字經濟時代的基礎性資源、重要生產力和關鍵生產要素。習近平總書記強調，數據基礎制度建設事關國家發展和安全大局，要統籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。近日，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），系統性布局了數據基礎制度體系的“四梁八柱”，歷史性繪制了數據要素發展的長遠藍圖，具有里程碑式的重要意義。我們要認真學習貫徹習近平總書記重要講話精神，統籌發展和安全，通過一系列細化制度舉措，扎實推進“數據二十條”部署的各項任務落實落細，充分激活數據要素潛能，做強做優做大數字經濟，增強經濟發展新動能，構筑國家競爭新優勢。

 一、深刻認識構建數據基礎制度體系的重大意義

      從社會發展史看，人類經歷了農業革命、工業革命，正在經歷信息革命。信息革命帶來了生產力發展的一次“質的飛躍”，而這次“飛躍”，主要特征之一就是數據要素帶來的變革性影響。過去10年，以大數據、云計算、人工智能等為代表的新一輪信息技術迅猛發展，數字經濟正以前所未有的深度和廣度參與社會生產生活，數據生產力得到顯著發展。

      生產力的新發展，客觀上要求生產關系的新進步。構建數據基礎制度體系，與時俱進地調整與數字生產力發展相適應的生產關系，是新時代我國改革開放事業持續向縱深推進的標志性、全局性、戰略性舉措，是立足我國國情、準確把握時代發展規律提出的重大理論創新，意義重大、影響深遠。

      加快構建新發展格局、推動高質量發展的必然之舉。黨的二十大報告指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。習近平總書記強調，構建新發展格局的重要任務是增強經濟發展動能、暢通經濟循環。與其他生產要素相比，數據具有可復制、非消耗、邊際成本接近于零等新特性，打破了自然資源有限供給對增長的制約，能夠為經濟轉型升級提供不竭動力。同時，數據對其他生產要素具有放大、疊加、倍增作用，可以推動資源快捷流動、市場主體加速融合，提升經濟社會各領域資源配置效能。構建數據基礎制度體系，明確數據產權、流通、分配、治理等規則規范，解決數據誰能用、怎么用等關鍵問題，推動數據要素市場規范化、制度化建設，促進數據合規高效流通使用，提升數據要素市場化配置效率，激活數據要素價值，不僅有利于提高全要素生產率，增強經濟發展動能，加快推進質量變革、效率變革、動力變革，而且有利于賦能實體經濟，促成新舊動能加快轉換，是改造提升傳統產業轉型升級的新支點，成為構建現代化經濟體系的重要引擎。

      助力實現國家治理體系和治理能力現代化、譜寫“中國之治”的重要內容。黨的二十大報告明確提出，到2035年要基本實現國家治理體系和治理能力現代化。我們對土地、勞動力、技術、資本等生產要素的治理，已有較長的歷史和較為豐富的經驗，但是對數據要素的認識相對粗淺，尚在不斷深化過程中。由于數據自身具有無形性、負外部性、難以追溯等特點，數據在采集、傳輸、存儲、使用、刪除、銷毀等全生命周期中都存在需要關注的潛在問題風險。傳統治理模式和手段難以跟上數據流通應用的實際需要，條塊分割的行業和屬地治理模式難以適應數據要素跨地區、跨行業、跨層級流通交易的治理需求，線下治理難以滿足數據要素市場線上線下一體化發展趨勢。構建數據基礎制度體系，補齊數據要素協同治理制度短板，有利于支撐構建符合數字生產力發展需要的治理機制，助力實現國家治理體系和治理能力現代化。

      增進人民福祉、促進共同富裕的關鍵舉措。黨的二十大報告提出，要提高人民生活品質，扎實推進共同富裕。分配制度是促進共同富裕的基礎性制度。改革開放以來，我國創造性地提出以按勞分配為主體、多種分配方式并存的收入分配制度，把按勞分配和按生產要素分配結合起來，并先后將資本、技術、管理、數據等納入要素參與分配。前幾種要素都是順應工業化、城鎮化發展要求，在借鑒西方經驗基礎上逐步深化改革的成果，而提出數據要素參與分配是中國共產黨準確把握工業經濟向數字經濟轉型發展趨勢，率先在國際上提出的重大理論創新和突破。數據要素天然具有非稀缺性、非獨占性，可被多方共同使用，彼此之間互不影響，同時可以跨界發展，打破時空限制，這為通過分配機制統籌兼顧效率與公平、促進全體人民共享數字經濟發展紅利、實現共同富裕帶來了新契機。同時，這也是發揮中國特色社會主義制度優勢，推動馬克思主義理論在網絡強國、數字中國建設中與時俱進的一次開創性探索和實踐。

      促進全球共同發展繁榮、推動構建人類命運共同體的世界性課題。黨的二十大報告提出，構建人類命運共同體是世界各國人民前途所在。加強數字經濟國際合作，推動全球數字治理變革，有利于數字技術融合創新、加快全球要素資源重組、助力國際貿易和世界經濟發展，符合人類命運共同體重要理念，順應信息時代發展潮流和人類社會發展大勢。當前，數據要素正成為全球數字經濟開放與合作的重要紐帶，全球數字經濟開放合作正進入數字技術和國際貿易深度融合的發展階段。2021年，全球跨境數字服務貿易規模達3.86萬億美元，在服務貿易中的占比達到63.3%。構建數據基礎制度體系，有利于推動數據要素有序跨境流通，系統提出全球數字治理的中國方案，發出中國聲音，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，有利于構建更加公平合理、開放包容、安全穩定、富有生機活力的網絡空間，在日趨激烈的國際競爭中掌握發展主動權。

二、準確把握構建數據基礎制度體系的總體要求

      當前，我國數據要素市場發展尚處于起步階段，數據要素新特征十分復雜，對傳統產權、流通等制度規范提出新的挑戰，成為制約數據要素價值釋放的關鍵，在全球范圍內尚無成熟的解決方案。我們要認真學習、全面領會習近平總書記關于數據要素的重要論述，堅持改革創新、系統謀劃，準確把握發展和安全、政府和市場、中央和地方、包容和審慎等四個方面關系，統籌構建數據基礎制度體系。

      統籌好發展和安全兩件大事，樹牢底線思維、系統思維。數據作為生產要素大規模使用具有“雙刃劍”效應。一方面，數據是數字化、網絡化、智能化的基礎，已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各環節，深刻改變著生產方式、生活方式和社會治理方式。近年來我國數字經濟發展取得了舉世矚目的成就，總體規模連續多年位居世界第二，以數據為關鍵要素的數字經濟已經成為高質量發展的新引擎、新動能。另一方面，數據承載著人類活動形成的信息，構成社會空間的數字鏡像，同時也包含著大量個人隱私、商業秘密等。當前，我國已出臺《網絡安全法》、《數據安全法》、《個人信息保護法》等法律法規，初步搭建起網絡安全、數據安全、個人信息保護的基本框架體系，設置了數據安全的基本底線。我們要趨利避害，設置好數據要素市場發展的“紅綠燈”，把必須管住的管到位，對可以探索創新的領域保持政策彈性，在守住底線前提下給市場主體留有試錯空間，充分激發數據要素活力。

      發揮好政府和市場“兩只手”作用，體現效率、促進公平。優化生產要素配置，離不開有效市場和有為政府這“兩只手”共同發揮作用。構建超大規模數據要素市場，要處理好政府和市場的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府引導和調節作用。在政府側，堅持有序引導和規范發展，守住安全底線，明確監管紅線，打造良好數據要素市場發展環境；在市場側，樹立企業責任意識和自律意識，強化社會責任和內生治理機制。促進形成有效市場和有為政府相結合的數據要素治理格局，避免數據要素市場發展陷入“一放就亂、一管就死”怪圈。

      引導好中央和地方兩個積極性，上下一盤棋，統一大市場。隨著我國數字經濟快速發展，一些地方從發揮數據要素作用出發，創造性先行先試，研究出臺地方性數據條例，探索建設數據交易場所，發揮了積極作用。在數據基礎制度落地過程中，要進一步加強統籌部門和地方力量。一方面，鼓勵有條件的地方在數據產權制度實踐、數據要素市場發展、做大做強數據要素型企業等方面敢闖敢試，鼓勵守住底線、狠抓改革創新、重抓推進落實；另一方面，要堅持全國數據要素市場化改革“一盤棋”系統推進，充分發揮數字經濟發展跨部門協調機制作用，形成各地區各部門齊抓共管的工作格局，防范各自為政、畫地為牢，防止各區域形成彼此割裂的“小市場”。

      傳遞好包容和審慎兩種態度，堅持穩中求進總基調。新事物往往伴隨巨大不確定性，要在寬松的創新環境和嚴格的底線守護中實現穩步發展。目前，各國對數據的認識還不統一，數據要素確權、定價、交易、監管等配套制度尚未成型，處于“摸著石頭過河”的階段，對數據要素市場化配置規律的認識還有待進一步深化。同時，數據基礎制度改革“牽一發而動全身”，涉及經濟轉型、社會穩定、國家安全等方方面面，與廣大人民群眾切身利益息息相關，在落地過程中將會面對更多的挑戰和不確定性。我們要充分尊重和認識數據產權、流通、交易、分配、治理、安全的基本規律，在實踐中完善，在探索中發展。加快構建政府、企業、社會多方協同治理模式，強化分行業監管和跨行業協同監管，以小步快跑、迭代創新的節奏，在實踐中闖出一條具有中國特色的數據治理和發展之路。

三、深入推進數據基礎制度體系構建的重點任務

      我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大精神，堅持問題導向，遵循發展規律，創新制度安排，聚焦“數據二十條”描繪的數據要素發展藍圖，久久為功、善作善成，扎實推進一批國際先進的高水平數據基礎制度。

      著力建立數據產權制度。推動數據產權結構性分置，跳出所有權思維定式，聚焦數據在采集、收集、加工使用、交易、應用全過程中各參與方的權利，通過建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”，強化數據加工使用權，放活數據產品經營權，加快數據產權登記制度體系建設，為推動數據有序流轉、鼓勵數據開發利用、引導數據產品交易、釋放數據要素價值提供制度保障。推動公共數據確權授權，加大公共數據開放共享和開發利用，發揮公共數據在數據要素開發利用中的基礎性、引領性、示范性作用。推動個人數據確權授權，探索個人數據在個人信息保護法框架下合規使用的方法路徑，回應個人用戶和數據處理者的普遍關切。推動企業數據確權授權，保障企業投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報，鼓勵企業“用數賦能”、“逐數興業”。

      著力建立數據流通和交易制度。在國內外數據交易相關探索和實踐基礎上，結合數據要素特點和場內、場外交易現狀，從規則、市場、生態、跨境等四個方面提出構建適應我國制度優勢的數據要素市場體系。聚焦當前數據交易市場建設現狀與問題，統籌構建數據交易場所，重點要完善功能定位、探索發展模式、優化運行機制，堅持場內集中交易與場外分散交易相結合，形成多層次、多元化的市場交易體系。培育數據要素流通和交易服務生態，充分發揮數據商“燃料”和第三方專業服務機構“助燃劑”作用，培育一批活躍的數據要素市場主體。構建數據安全合規有序跨境流通機制，積極探索離岸數據流通和服務外包等新模式，探索在數據安全保護法框架下數據跨境流動的合規方式，助力我國企業“走出去”和境外數據“引進來”。

      著力建立數據收益分配制度。健全數據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，以促進數據開發利用為出發點，肯定數據處理者的勞動價值創造，著重保護數據要素各參與方的投入產出收益，牢固樹立“勞動創造價值”的數據觀。更好發揮政府在數據要素收益分配中的調節作用，踐行發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的理念，讓數據要素價值惠及更廣大人民群眾，實現數據之上多元的利益主體“各得其所”，促進收入分配更合理、更有序。同時，要扶持中小企業“用數賦能”，防止和依法規制資本挾持數據產生的無序擴張和市場壟斷等問題，助力實現“業者有其數、數者有其得”。

      著力建立數據要素治理制度。創新政府數據治理機制，既要鼓勵企業在數據要素應用上的首創精神，又要建立有效的“數據沙箱”機制防范化解重大風險，著力避免“管死不放”和“放而不管”兩種極端，把統籌發展和安全的理念落實到具體工作中。壓實企業的數據治理責任，使其承擔的社會責任與擁有的權益相匹配，避免片面追求企業利益最大化的現象影響社會公共利益。針對數據要素涉及主體多、流通快、管理難等特征，鼓勵發揮數據要素領域行業協會作用，加快形成社會力量多方參與的協同治理體系，引導基層政府、市場、社會組織與民眾等數據相關主體，通過互動、協商、合作，實現對數據要素的共同治理，促進數據要素治理體制機制最優化。

      構建系統完備的數據要素制度體系并非一蹴而就，是一項長期、復雜的系統工程。要進一步解放思想，加強統籌推進，強化任務落實，創新政策支持，鼓勵有條件的地方和行業在機制、路徑、模式探索等方面開展先行先試，積累實踐經驗。在此基礎上，穩步構建以“數據二十條”為綱領的“1+N”制度體系，進一步完善數據產權界定、數據市場體系建設等制度和政策，更好構建完善我國數據基礎制度體系，為推進中國式現代化、實現中華民族偉大復興提供堅實的體系化制度支撐。

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